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雄安新區“降級”是誤解

發布時間:2021-08-13來源:浙江大學:求是新聞網作者:0

引言:《河北雄安新區條例》已由河北省第十三屆人民代表大會常務委員會第二十四次會議于2021729日通過。條例聚焦于雄安新區“北京非首都功能疏解集中承載地”“河北省創新驅動發展引領區”的功能定位,重點從管理體制、規劃與建設、高質量發展、改革與開放、生態環境保護、公共服務、協同發展、法治保障等方面,在法律層面上全方位、多領域規范雄安新區規劃建設方略,標志著法治雄安建設開啟了新篇章?!稐l例》已予公布,自202191日起施行。

為籌謀賦能雄安新區的功能定位在大規模建設發展進程中前瞻布局、落地見效,我們特別邀請了浙江大學雄安發展中心主任、浙江大學公共管理學院石敏俊教授對《條例》中的亮點、要點及其實效、社會影響及長遠意義進行深度解析和輿論焦點闡釋。


問題一:2021729日,河北省人大常委會通過了《河北雄安新區條例》。根據《河北雄安新區條例》,雄安新區管委會“參照行使設區的市人民政府的行政管理職權”,“行使國家和省賦予的省級經濟社會管理權限”。能否請您解讀一下《河北雄安新區條例》這一表述的作用和意義?

石敏?。?/span>通過地方人大立法,賦予雄安新區管委會“參照行使設區的市人民政府的行政管理職權”,“行使國家和省賦予的省級經濟社會管理權限”,應該說具有十分重要的意義。

當前,雄安新區已經進入大規模開發建設與承接北京非首都功能同步推進的階段,部分在京部委所屬高校、醫院和央企總部將分期分批向雄安新區疏解轉移,高端人才引進、高新企業落地、城市建設等迫切要求雄安新區具備相應的行政管理權限和強大的社會治理能力。然而,我國現行城市建設管理體制僅賦予設區市或縣級政府具有城市建設的相關行政管理權限,雄安新區管委會作為河北省政府的派出機構,不具備設區市或縣級政府的城市建設管理權限。譬如,城市開發建設過程的建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、施工許可證等審批權限。這些事項不得不按照既有的行政管理體制委托保定市政府辦理,因而無法實現“雄安事,雄安辦”,既降低了城市建設效率,也對雄安新區的統籌協調能力形成了掣肘。城市建設管理權限缺失這一體制性障礙,已經成為雄安新區加快推進城市建設、有序承接北京非首都功能疏解的瓶頸制約。因此,通過地方人大立法,出臺《河北雄安新區條例》,明確界定了雄安新區參照行使設區市政府的行政管理職權,有利于從法律層面突破城市建設管理權限缺失這一瓶頸制約,有利于理順體制、實現“雄安事,雄安辦”,有利于雄安新區加快推進城市建設、有序承接北京非首都功能疏解。

第二,通過地方人大立法,出臺《河北雄安新區條例》,從法律層面確認了雄安新區管委會行使國家和河北省賦予的省級經濟社會管理權限的體制性安排。2019年發布的《中共中央、國務院關于支持河北雄安新區全面深化改革和擴大開放的指導意見》明確指出,逐步賦予雄安新區省級經濟社會管理權限。河北省政府分三批向雄安新區管委會先后下放了195項行政許可事項。隨著雄安新區城市功能逐步形成,雄安新區擁有省級經濟社會管理權限這一體制性安排,對于雄安新區建設成為河北創新驅動發展引領區必將發揮重要作用。從長遠看,雄安新區向設區市轉型過渡勢在必行,擁有省級經濟社會管理權限的設區市,在我國現行體制下基本上與五個計劃單列市類似。因此,通過地方人大立法,出臺《河北雄安新區條例》,賦予雄安新區管委會“參照行使設區的市人民政府的行政管理職權”,“行使國家和省賦予的省級經濟社會管理權限”,可以說是雄安新區邁向擁有省級經濟社會管理權限的設區市的一個過渡性制度安排。


問題二:《河北雄安新區條例》第八章專門列出協同發展的相關內容。其中指出,雄安新區應有序承接北京非首都功能疏解,與京津等周邊多地建立多部門信息溝通共享和協同推進機制,輻射帶動京津冀地區協同發展。能否請您簡要點評一下《河北雄安新區條例》對于促進京津冀協同發展的作用及意義?

石敏?。?/span>《河北雄安新區條例》專門開辟章節,從健全公共服務體系、科技協同創新體制設計完善、生態環境協同治理、區域交通一體化等維度對京津冀協同發展做出界定,符合雄安新區的主要功能定位,即“北京非首都功能疏解集中承載地”和“河北創新驅動發展引領區”,有利于雄安新區有序承接北京非首都功能疏解。

隨著雄安新區進入大規模開發建設與承接北京非首都功能同步推進的階段,部分在京部委所屬高校、醫院和央企總部將分期分批向雄安新區疏解轉移。雄安新區為了推動高端高新產業發展,還將吸引北京創新型、高成長性科技企業疏解轉移。然而,我國現行體制下實行企業注冊地納稅,企業跨區域搬遷勢必引發不同行政區域之間的利益調整。建立北京與雄安新區之間的政府間協作機制,才能為北京向雄安新區進行非首都功能疏解提供持久的經濟激勵?!?/span>河北雄安新區條例》第35條提到,“雄安新區根據支持在京企業向雄安新區搬遷的稅收政策,引導和推動符合雄安新區功能定位的在京高新技術企業加快轉移遷入”,但相關表述較為含糊,稅收政策如何制定、誰來制定等問題仍不明確,不足以從根本上解決企業跨區域搬遷帶來的利益協調問題。雄安新區作為北京非首都功能疏解集中承載地,必須處理好雄安新區與北京的關系,就北京非首都功能疏解及其引發的利益協調做出有效的制度安排,為雄安新區有序承接北京非首都功能疏解提供體制機制保障。遺憾的是,《河北雄安新區條例》未能從京冀+雄安三方協作互動的視角,就橫向政府間協作機制做出明確的制度性安排,特別是對于如何破解雄安新區承接北京非首都功能疏解的痛點和難點,未能從制度安排上制定利益協調的長效機制。

我們認為,京冀+雄安的橫向政府間協作機制,核心是“共建、共管、共享”,應當按照“責任共擔、利益共享、行為協同”的原則,明確界定各方的責任、義務和利益。譬如,北京與雄安新區可探索GDP和稅收共享的協議,激勵北京引導和推動創新型、高成長性科技企業、甚至產業鏈向雄安新區遷移,協助雄安新區建立完備的涉企惠企服務;雄安新區可出臺建設用地、稅收等方面的優惠政策,激勵率先遷移的北京企業加快落戶雄安。通過共享機制實現利益協調,通過共建、共管模式實現功能銜接,有共享才能帶動共建、共管。我們建議,《河北雄安新區條例》在制定實施細則時,應在中央政府的指導下,與北京市及雄安新區充分溝通協商,積極探索以共建、共管、共享為核心的京冀+雄安的橫向政府間協作機制。


問題三:根據《河北雄安新區條例》,雄安新區管理委員會應當完善規劃實施決策機制,建立雄安新區規劃委員會,履行組織協調和規劃審查職能。能否請您評價一下雄安新區管理委員會建立雄安新區規劃委員會的合理性與有效性?

石敏?。?/span>建立雄安新區規劃委員會符合雄安新區建設發展的需求。2017年設立雄安新區以來,雄安新區管委會下設規劃建設局,具體負責雄安新區規劃和城市建設的相關職能。建立雄安新區規劃委員會,有利于從制度層面將雄安新區規劃提高到新區整體發展的高度,有利于從規劃層面保障雄安新區高標準建設、高質量發展的進程。

然而,由雄安新區管委會建立雄安新區規劃委員會,這一制度安排的合理性和有效性值得商榷。我們知道,《河北雄安新區總體規劃(2018-2035)》是經黨中央、國務院同意,國務院正式批復的。這是因為,雄安新區建設是京津冀協同發展國家戰略的重要組成部分。雄安新區的規劃,涉及到承接北京非首都疏解,規劃內容需要與北京、河北充分溝通和協商,需要中央政府的指導和協調。因此,雄安新區的規劃建設,從來不是雄安新區自身能夠確定的事項,而是需要中央政府審核批復的“國家大事”。由雄安新區管委會建立雄安新區規劃委員會,難以承擔起“國家大事”的協調職能。我們建議,可以參照首都規劃委員會的做法,由中央政府出面組建雄安新區規劃委員會,雄安新區規劃委員會的具體辦事機構可以落在雄安新區管委會。


問題四:近期網絡上有“中國雄安”降級為“河北雄安新區”的相關說辭,您對此有什么看法?

石敏?。?/span>“中國雄安”降級為“河北雄安新區”應該是外界的誤解誤讀。事實上,雄安新區的定位從來沒有降級過。

2017年中央政府決定設立河北雄安新區,一開始的名稱就是“河北雄安新區”。設立雄安新區,是黨中央深入推進京津冀協同發展做出的重大決策部署,是京津冀協同發展國家戰略的重要組成部分,因而是“國家大事”,引起了全國乃至全球的矚目?!逗颖毙郯残聟^總體規劃》也是經黨中央、國務院同意,國務院正式批復的。從這個意義上講,“中國雄安”的說法也是成立的,而且現在依然成立。另一方面,河北省委省政府自始至終履行著雄安新區建設發展的主體責任,2019年發布的《中共中央、國務院關于支持河北雄安新區全面深化改革和擴大開放的指導意見》明確指出,河北省委和省政府切實履行主體責任。《河北雄安新區條例》第三條明確界定,河北省政府對雄安新區規劃建設履行主體責任。因此,雄安新區從來都是“河北雄安新區”。出臺《河北雄安新區條例》,是以地方人大立法的形式落實主體責任、健全責任體系,強行解讀為“降級”未免斷章取義,有失偏頗。


問題五:最近網絡上也有“千年大計由國家交首付,河北續尾款”的相關說辭,您對此有什么看法?

石敏?。?/span>“千年大計由國家交首付,河北續尾款”的說辭并不符合實際情況。

如前所述,雄安新區建設是京津冀協同發展國家戰略的重要組成部分,是“國家大事”,但又是河北省委和省政府履行主體責任。雄安新區的主要功能定位,是“北京非首都功能疏解集中承載地”和“河北創新驅動發展引領區”。因此,雄安新區建設必然是中央政府和河北省的共同事項,而且與北京市相關。事實上,在雄安新區前期建設過程中,京雄高鐵、京雄高速公路等關鍵基礎設施建設、白洋淀生態環境整治等重大項目建設,就有中央政府的大量財力投入。雄安新區的“三校一院”項目,就是北京市援建的。《河北雄安新區條例》第四條明確指出,河北省政府應當統籌安排財政轉移支付和地方政府債券,支持雄安新區建設。這是河北省履行主體責任的具體體現,并不意味著雄安新區建設從此與中央政府和北京市無關。當然,雄安新區前期建設階段的基礎設施建設項目,中央政府的財力投入較多;隨著建設發展進程,城市建設重心慢慢轉向新區內部的基礎設施和公共服務設施建設,這些建設項目可能地方財力的投入較多,因而可能造成了“國家交首付,河北續尾款”的假象,部分媒體可能有所誤解,當然也不排除是少數人為了蹭熱點、博眼球的說辭。

 

(內容來源:浙江大學雄安發展中心。采訪和記錄:林思佳,浙江大學雄安發展中心智庫助理研究員。被采訪人:石敏俊,浙江大學雄安發展中心主任。)

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