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備案審查:為全面貫徹實施憲法提供支點

發布時間:2021-12-29來源:光明日報作者:鄭磊0

1221日,全國人大常委會法工委關于2021年備案審查工作情況的報告提請全國人大常委會審議,這是自2017年首份報告以來的第5份備案審查年度工作報告(以下簡稱備審年報)。連續5年持續推出備審年報,是新時代備案審查工作的標志性舉措之一,也記錄著備案審查工作的新時代軌跡。

備案審查指導思想與時俱進、不斷豐富。備案審查是保障規范性文件與國家憲法法律一致、保持中央政令暢通的重要方式。201410月,黨的十八屆四中全會提出加強備案審查制度和能力建設,吹響了新時代推進備案審查工作的沖鋒號。202011月,中央全面依法治國工作會議首次召開,確立了習近平法治思想在全面依法治國中的指導地位,“11個堅持為備案審查工作提供了全方位的行動指南。202110月,中央人大工作會議首次召開,會議要求不斷發展全過程人民民主,并對全面實施憲法、提高備案審查工作質量提出了新的要求。指導思想與時俱進,備案審查工作在加強制度建設的基礎上,進入了提質增效階段。

審查對象全覆蓋,審查主體銜接聯動。審什么、由誰審,形成了備案審查的制度結構。黨的十八屆四中全會要求把所有規范性文件納入備案審查范圍。5年備審年報記錄了審查對象全覆蓋的工作軌跡。與此同時,我國多類制定主體制定的規范性文件,分別對應不同的備案審查主體,除了全國人大常委會,還包括黨中央和地方黨委、國務院、中央軍委、地方人大常委會等。觀察歷年備審年報,通過移送審查、征求意見、規范報備內容、協調審查標準、開展業務交流等方式,逐步探索并初步形成了一套協同各方、便于操作的備案審查銜接聯動工作機制,促進多類審查主體合力保障法制統合。

審查標準分類明確,備案審查案例不斷積累。根據什么標準來判斷規范性文件是否符合上位法,是備案制度的核心原理,也是備審年報披露的主要議題之一。備案審查實踐中,已積累形成審查標準的四元類型:合憲性標準、合法性標準、合理性標準以及政治性標準(或稱政策性標準)。備審年報以審查標準分類為綱,對應列舉豐富案例,以案釋理來明確審查標準內涵。備案審查案例的披露實現了多元化、常規化。此外,還有《規范性文件備案審查案例選編》出版、法工委備案審查工作公眾號備審動態不定期批量推送地方人大常委會審查糾正規范性文件事例選登等多元渠道,共同積累著日益豐富的備案審查案例。

合憲性審查積極嘗試,憲法解釋蓄勢待發。合憲性審查、憲法解釋是備案審查畫龍點睛的關鍵問題。5年備審年報中,推進合憲性審查工作是一項不斷顯明化的主題。2019年報告提到,對全國政協委員提出的關于對收容教育制度進行合憲性審查的提案進行了研究,但未在審查研究意見中提及憲法;2020年報告單列一塊直接陳述積極穩妥處理合憲性、涉憲性問題,并具體列舉三個案例;2021年報告提及國務院有關部門提出合憲性審查建議,并繼續以案例言說關于合憲性問題的審查研究。從抽象概念到單列直陳,從制度機制到具體案例,備審年報顯現出對合憲性問題開展審查研究的積極嘗試軌跡。

在此日益豐富的基礎上,筆者也期待對憲法規范予以直接援引的合憲性審查活動,并由有權解釋憲法的全國人大常委會在適當時機和適當議題中對相關憲法條文作出正式解釋、單行決定,這將成就全面實施憲法的一個重要里程碑。

作者:鄭磊,浙江大學國家制度研究院特聘研究員、全國人大常委會法工委備案審查專家委員會委員。原載于《光明日報》2021122507版。)

 

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